Escribe:
Diana Chávez 

Coordinadora del Observatorio de Desempeño Parlamentario
Asociación Civil Transparencia

Cómo una institución pensada en la protección de la función parlamentaria puede convertirse en un mecanismo para evadir la justicia.

La inmunidad parlamentaria es una institución que busca proteger a los y las Congresistas de la República en el ejercicio de sus funciones, impidiendo que sean procesados o detenidos[1] por la comisión de un delito sin la autorización del Congreso o de la Comisión Permanente, a menos que se encuentren en flagrancia. Sin inmunidad parlamentaria, los y las Congresistas de la República podrían ser denunciados penalmente por actos propios de su función, confundidos (casual o intencionalmente) con delitos como la difamación, usurpación de funciones, abuso de autoridad, entre otros. El gran problema con la inmunidad parlamentaria surge frente a su abuso para generar interferencia entre poderes e impunidad. 

En este sentido, el Reglamento del Congreso de la República[2] señala que la inmunidad parlamentaria no protege a los congresistas frente a acciones distintas a la penal (por ejemplo: de índole laboral, o en un proceso por alimentos), ni respecto de procesos que se hubieran iniciado antes a su elección. Este último tema es particularmente importante porque si la inmunidad parlamentaria protegiera a los y las congresistas por hechos previos a su mandato, se incentivaría su uso (y la postulación al cargo de Congresista de la República) como un mecanismo de evasión de la justicia y de impunidad. ¿Es esto lo que podríamos decir que está sucediendo ahora?

¿Qué etapas tiene el proceso de levantamiento de inmunidad parlamentaria?

Para poder presentar una solicitud de levantamiento de inmunidad parlamentaria, el Poder Judicial debe conformar previamente una comisión formada por vocales titulares de la Sala Plena de la Corte Suprema[3]. Esta comisión realiza un informe de evaluación que acompaña a la solicitud de levantamiento del fuero parlamentario, y que se basa en lo actuado en investigaciones policiales, fiscales y judiciales. Solo el Poder Judicial puede solicitar el levantamiento de inmunidad de un congresista.

Las etapas que tiene el proceso a partir de la presentación de dicha solicitud son las siguientes:

  1. La solicitud es realizada por la Corte Suprema de Justicia a la Presidencia del Congreso de la República.
  2. Una vez recibida, la Presidencia del Congreso la envía a la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria dentro de las 24 horas siguientes.
  3. La Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria tiene 4 días útiles para admitir la solicitud, para pedir que se subsane los defectos que tuviera o para rechazarla y devolverla a la Corte Suprema.
  4. Si la solicitud es admitida por la Comisión, su Presidente convoca a sesión dentro de los tres días hábiles siguientes, citando también al Congresista. La inasistencia del congresista no suspende el procedimiento.
  5. Si el congresista se allana al pedido de levantamiento de inmunidad, la Comisión dictamina en un plazo máximo de 3 días hábiles. Si el congresista no se allana, la Comisión dictamina en un plazo máximo de 15 días útiles contados desde la sesión del punto anterior.
  6. Dentro de los dos días siguientes al dictamen, el Consejo Directivo del Congreso debe consignarlo en la agenda del Pleno de la sesión siguiente para someterlo a debate y votación. La votación puede realizarse en la misma sesión o como máximo en la subsiguiente.

En total, es un proceso que debería tomar entre 45 y 60 días, considerando semanas de representación, fines de semana y otros que podrían interrumpir sus plazos.

Luego del levantamiento de su inmunidad parlamentaria, el congresista puede ser procesado y eventualmente detenido. Durante el proceso, el congresista puede ser suspendido y reemplazado temporalmente por su accesitario. Si el proceso tiene como resultado una sentencia condenatoria firme por cometer un delito doloso, el congresista es desaforado y su accesitario asume hasta el final del mandato. Si esta condena se produjo por haber cometido los delitos de tráfico ilícito de drogas, lavado de activos, terrorismo o trata de personas, el congresista desaforado no es reemplazado sino que su escaño queda vacío[4].

¿Quiénes integran la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria

Hasta el inicio del actual período parlamentario, el Reglamento del Congreso disponía que la Comisión de Levantamiento de Inmunidad Parlamentaria estuviera integrada por cinco congresistas elegidos por el Pleno del Congreso. Uno de los primeros cambios realizados al reglamento, apenas el 20 de agosto del 2016, fue ampliar esta composición a 15 congresistas[5], quienes han sido elegidos de acuerdo a criterios de magnitud partidaria: es decir, de forma proporcional al tamaño de sus bancadas. Este cambio no es poco significativo y es –en efecto- similar al cambio sufrido en la composición de la Comisión de Ética Parlamentaria. La comisión de Ética pasó de 7 integrantes a 9, y la de Levantamiento de Inmunidad de 5 a 15. Estos criterios de distribución de titulares y presidencias son utilizados en las comisiones ordinarias, pero la misma estructura del Congreso reconoce a estas dos comisiones como órganos de distinta naturaleza. Por ello, aplicar el criterio de proporcionalidad parecería ser una de las causales del debilitamiento, sino distorsión de sus facultades.

¿Cómo se puede mejorar el proceso de levantamiento de inmunidad parlamentaria?

TRANSPARENCIA propuso en el Plan 32: Reformas Institucionales para Fortalecer la Democracia, que si algún congresista es condenado por delito doloso cometido antes del inicio de su función parlamentaria, el levantamiento de su inmunidad sea automático y no esté sujeto a aprobación de ningún órgano del Congreso.

Actualmente, son tres los congresistas condenados a prisión efectiva por cometer delitos dolosos anteriores al ejercicio de su cargo: Benicio Ríos (Alianza por el Progreso) y Guillermo Martorell (Fuerza Popular) por los delitos de colusión y Zacarías Lapa (Frente Amplio) por el delito de aprovechamiento indebido del cargo.  Al término del año legislativo 2016-2017[6], TRANSPARENCIA realizó una solicitud de acceso a la información pública sobre las solicitudes que se hubiera cursado a la Comisión, a la que su presidente, el congresista Mauricio Mulder, contestó que ningún congresista contaba hasta entonces con solicitudes pendientes.

Iniciativas presentadas por los congresistas Alberto Quintanilla (NP), Luis Galarreta (FP) y Patricia Donayre (PPK) proponen cambios a las normas sobre inmunidad parlamentaria que van desde la precisión de sus alcances, la priorización de su debate en el Pleno hasta su eliminación. Es claro que el debate debe producirse de forma amplia y oportuna.

Lima, 12 de abril de 2018.

[1] Constitución Política del Perú. Artículo 93°.

[2] Reglamento del Congreso de la República. Artículo 16°. Inmunidades de arresto y proceso.

[3] Actualmente, dicha comisión está presidida por el Dr. Francisco Távara Córdova.

[4] Se trata de la “Curul Vacía”, introducida en el Reglamento del Congreso de la República, artículo 15°-A en el año 2015.

[5] 8 congresistas de Fuerza Popular, 2 del Frente Amplio, 2 de Peruanos por el Kambio y 1 de Alianza por el Progreso, Acción Popular y el APRA – el congresista Mauricio Mulder, quien preside la Comisión.

[6] Dicha solicitud fue realizada para la edición 2017 del Observatorio de Desempeño Parlamentario: http://www.transparencia.org.pe/publicaciones.php?id=322

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